En avons-nous pour notre argent ?


Édition du 30 Avril 2016

En avons-nous pour notre argent ?


Édition du 30 Avril 2016

Par François Normand

Depuis cinq ans, le gouvernement du Québec et des organisations financées par des fonds publics ont investi et dépensé au moins 647 millions de dollars pour attirer ou retenir des entreprises étrangères. Ces interventions rapportent-elles plus au trésor public qu'elles ne lui en coûtent ? Impossible de le savoir avec précision, car personne ne compile cette information, révèle une enquête de Les Affaires.

Prise de participation, subventions, crédit d'impôt, dépenses de représentations, etc. Le montant total des efforts faits pour séduire les entreprises étrangères dépasse certainement les 647 M$ que nous avons recensés.

En effet, seulement cinq organisations ont été en mesure de nous dire combien d'argent public a été investi ou dépensé depuis cinq ans pour attirer ou retenir des sociétés étrangères au Québec. Il s'agit d'Investissement Québec, de Montréal International, de Québec International, de Finance Montréal et du ministère de l'Économie, de la Science et de l'Innovation (MESI). Nous sommes arrivés à la somme de 647 M$ en additionnant leurs investissements et leurs dépenses, données qu'ils ont colligées à notre demande.



Ces efforts sont louables, ces dépenses, légitimes. Pourvu qu'elles finissent par profiter à l'ensemble de la société québécoise. Le hic, c'est que nous ne pouvons pas le savoir. En effet, presque aucun ministère, aucune société d'État, organisation ou agence gouvernementale (Institut de la statistique du Québec et Statistique Canada) ne fait de suivi systématique du comportement à long terme des entreprises étrangères après qu'elles se sont établies ici.

L'Institut de la statistique du Québec publie chaque année le bulletin «Investissements sous contrôle étranger». Mais ce bulletin ne documente que les intentions d'investir des sociétés étrangères ; il ne compile pas de renseignements sur leurs investissements réels ou leurs désinvestissements au Québec.

Pas de suivi à long terme

Par exemple, des entreprises étrangères ont-elles quitté le Québec quelques années après leur implantation ? Ont-elles transféré en partie leur production en Chine cinq ans plus tard ?

À l'exception des cas médiatisés comme Electrolux (nous en avons recensé une trentaine depuis 25 ans), il est impossible de répondre à ces questions et d'avoir un portrait global de la situation. Par exemple, Finance Montréal n'a pas de données pour savoir si une société financière qui a bénéficié de la mesure fiscale des centres financiers internationaux par le passé est toujours en affaires au Québec. «Nous n'avons pas cette information», admet Matthieu Cardinal, vice-président, affaires publiques et partenariats stratégiques, à Finance Montréal.

Investissement Québec ne dispose pas non plus de bases de données sur les sociétés étrangères qui auraient pu quitter le Québec ou transférer ailleurs une partie de leur production après leur installation ici, selon Chantal Corbeil, conseillère en affaires publiques.

Par contre, chaque année, Investissement Québec visite des filiales québécoises d'entreprises étrangères. «Nous effectuons environ 500 visites par année afin de nous assurer que leurs besoins en financement ou accompagnement soient satisfaits», précise Chantal Corbeil.

La société d'État évalue aussi leur vulnérabilité. Par exemple, si une société mère hésite à réinvestir dans une usine au Québec (en équipements de pointe, par exemple), la société d'État communique avec elle pour tenter de la convaincre de le faire.

Montréal International a sensiblement les mêmes pratiques. Chaque année, l'organisation visite environ 250 filiales étrangères dans le Grand Montréal, qui en abrite un total de 2 200. «On essaie de déterminer le risque [d'un désinvestissement]», souligne l'économiste en chef, Christian Bernard.

Montréal International fait également un suivi des sociétés dont elle a aidé l'implantation dans la métropole. Chaque année, elle réalise une étude rétrospective de leurs résultats afin de suivre l'état d'avancement des projets d'investissement annoncés.

Ce suivi peut aller jusqu'à quatre ans après l'implantation d'une entreprise dans la région montréalaise. Mais après cette période, Montréal International n'est plus en mesure de faire un suivi systématique de ces sociétés.

Pour sa part, Québec International visite de 30 à 40 filiales par année dans la région de la Capitale-Nationale, sur un total de 210 entreprises. Toutefois, l'organisation n'a pas la possibilité de faire un suivi systématique du comportement des entreprises étrangères trois ans après leur implantation. Elle n'a pas non plus de base de données.

Québec ne tient pas une comptabilité précise

Notre enquête révèle une autre problématique : le gouvernement du Québec est incapable de déterminer avec précision les fonds publics qu'il a dépensés ou investis depuis cinq ans pour attirer et retenir des entreprises étrangères.

Nous avons posé la question à quatre ministères stratégiques, soit les Finances, le Conseil du trésor, les Relations internationales de même que le MESI.

La position du Conseil du trésor est pour le moins surprenante. «Nous n'avons pas de vue d'ensemble de ce que le gouvernement dépense à ce sujet», affirme le porte-parole, Jean Auclair.Le cabinet du président du Conseil du trésor a refusé de commenter notre enquête, en nous recommandant de nous adresser au cabinet de la ministre du MESI, Dominique Anglade. Le MESI, dont relève Investissement Québec (qui a le mandat non exclusif d'attirer des entreprises étrangères dans la province), a pu nous fournir quelques informations.

Ainsi, depuis 2012, le coût des missions commerciales du ministère s'est élevé à environ 6 M$. Si l'on tient compte des dépenses de 2 M$ des entreprises qui y participent (par exemple pour leur kiosque lors d'un salon), la note totale est d'environ 4 M$ pour le ministère.

Mais ce portrait est incomplet.

À vrai dire, le gouvernement ne peut pas indiquer avec exactitude combien d'argent il dépense pour les missions de prospection d'investissements étrangers, par exemple lors du Salon international de l'aéronautique et de l'espace Paris-Le Bourget, en France.

«Des sommes sont allouées tous les ans, mais ne servent pas uniquement à ça. Donc, c'est difficile pour nous de déterminer un montant précis servant aux activités visant à attirer des entreprises étrangères au Québec», affirme une source gouvernementale qui demande à conserver l'anonymat.

Deux éléments fondamentaux font donc défaut pour évaluer si ces interventions rapportent plus au trésor public qu'elles ne lui en coûtent : un suivi systématique des entreprises étrangères une fois qu'elles se sont implantées au Québec, ainsi que la somme totale investie et dépensée pour attirer et retenir ces sociétés.

Robert Gagné, professeur d’économie à HEC Montréal.

Une situation anormale, affirment les spécialistes

Les entreprises étrangères créent des emplois au Québec, souvent de grande qualité et bien payés. Toutefois, l'impossibilité de savoir avec précision si les interventions auprès d'elles sont rentables ou non à terme pour la société québécoise soulève un enjeu de saine gestion des finances publiques.

«Est-ce normal ? Non. Est-ce que cela me surprend ? Non», laisse tomber Robert Gagné, professeur d'économie à HEC Montréal, qui a siégé pendant un an à la Commission de révision permanente des programmes.

Ce spécialiste en finances publiques souligne que tous les gouvernements du Québec - libéraux comme péquistes - sont responsables de cette situation, qui serait généralisée à l'ensemble de l'appareil gouvernemental.

«Pour avoir été un an à la Commission de la révision permanente des programmes, je vous dirais que ce résultat [celui de notre enquête] en est un parmi plusieurs. Les gouvernements n'ont pas les données, les analyses ou les évaluations qu'il faut pour prendre des décisions éclairées», affirme-t-il.

Tout ne fonctionne pas «remarquablement mal» ni «remarquablement bien» non plus au gouvernement, précise Robert Gagné. À ses yeux, ce manque d'information est problématique pour un gouvernement qui sabre ses dépenses afin de rétablir l'équilibre budgétaire.

Cet aveuglement pourrait-il être volontaire ?

D'aucuns pourraient en effet croire que les gouvernements ne veulent pas connaître le rendement des investissements pour attirer des entreprises étrangères, car les élus ne s'intéresseraient qu'à leur réélection à l'aide d'annonces d'implantation ou de réinvestissement très médiatisées.

Un problème de culture

L'économiste Claude Montmarquette, de l'Université de Montréal, corédacteur du rapport Godbout-Montmarquette sur l'état des finances publiques au Québec, refuse d'adhérer à cette vision cynique de la politique.

«Martin Coiteux [qui était président du Conseil du trésor au moment de notre enquête et est aujourd'hui ministre des Affaires municipales et de la Sécurité publique] souhaite vraiment savoir», dit celui qui est aussi le pdg et vice-président des politiques publiques au Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO).

Selon M. Montmarquette, le coeur du problème est une culture déficiente en matière de saine gestion des finances publiques. «Les gens sont toujours préoccupés de savoir si on peut respecter les coûts d'un programme. Mais on ne se demande jamais ce que cela donne !» dit-il.

Pour sa part, Daniel Schwanen, vice-président à la recherche à l'Institut CD Howe, se dit étonné de l'incapacité du gouvernement du Québec à évaluer avec précision l'ensemble des sommes investies ou dépensées dans l'attraction et le maintien d'entreprises étrangères.

«En principe, on veut savoir ce qu'on a dépensé...» rappelle ce spécialiste. Selon lui, cette information permettrait aux élus et aux fonctionnaires de vraiment répondre de leurs actions. «De ce point de vue, il y a clairement un manque, d'autant plus que cela concerne plusieurs centaines de millions de dollars.»

Dans un entretien avec Les Affaires, la ministre du MESI, Dominique Anglade, a remis en question les conclusions de notre enquête : «On ne comprend pas quelles sont les activités auxquelles vous faites allusion».

Elle rappelle que le gouvernement du Québec (comprendre les ministères) dépense peu d'argent pour attirer ou retenir des entreprises étrangères au Québec ; cela est essentiellement la mission d'Investissement Québec, de Montréal International et de Québec International.

À ses yeux, il faut donc dissocier l'action du gouvernement de celle des sociétés d'État et des organisations qui reçoivent des fonds publics, et qui sont des spécialistes dans ce domaine. «Le gouvernement du Québec a justement mandaté Investissement Québec et Montréal International de le faire à cause de cela», insiste la ministre Anglade.

Cela dit, elle admet qu'il y a place à l'amélioration dans le partage d'informations entre les organismes chargés d'attirer ou de retenir des entreprises étrangères au Québec. «Je pense qu'il y a un travail à faire à ce sujet. C'est d'ailleurs l'une des premières choses que j'ai dites à Investissement Québec. Il va falloir qu'on applique toutes les stratégies qui existent sur le plan des meilleures pratiques pour les investissements directs étrangers, ce qui inclut évidemment les retombées économiques annuelles.»

Des crédits d'impôt vraiment efficaces ?

Les dépenses gouvernementales touchant uniquement les crédits d'impôt soulèvent quant à elles des enjeux spécifiques, affirment les spécialistes. L'une des difficultés pour étudier les retombées d'un crédit d'impôt est de déterminer quel investissement une entreprise étrangère aurait fait de toute façon en son absence, affirme Luc Godbout, professeur de fiscalité à l'Université de Sherbrooke, qui a aussi présidé la Commission d'examen sur la fiscalité québécoise.

«Si un secteur embauche des travailleurs après la mise en place d'un crédit d'impôt, il est important de connaître le coût d'opportunité de ce dernier pour évaluer les réelles retombées économiques et fiscales de ces nouveaux emplois», explique-t-il.

Par exemple, les employés embauchés étaient-ils au chômage ? Occupaient-ils des emplois moins bien rémunérés ? Travaillaient-ils chez un concurrent dans des conditions semblables ?

«Évidemment, les retombées économiques et fiscales du crédit d'impôt varieront selon les situations», souligne Luc Godbout.

Pour sa part, Philippe Hurteau, chercheur à l'Institut de recherche et d'informations socio-économiques (IRIS), déplore que le gouvernement avance un peu «à l'aveugle» en matière d'aides fiscales. «On met en place des politiques pour attirer ou pour maintenir des investissements étrangers, ce qui est très bien. Mais en ce qui a trait au calcul coût-bénéfice, pour savoir si on rentre dans notre argent, on se rend rarement jusqu'au bout du processus.»

Une situation préoccupante, dit-il, alors que Québec a tendance à investir de plus en plus dans l'accompagnement des entreprises privées au détriment des programmes sociaux, où le coût-bénéfice serait plus facile à calculer.

COMMENT NOUS AVONS COMPILÉ CES 647 M$

Nous sommes arrivés à la somme d'au moins 647 millions de dollars en additionnant les investissements et dépenses faits depuis cinq ans par Investissement Québec, Montréal International (un partenariat privé-public, financé à 85 % par des fonds publics), Québec International (un autre PPP), Finance Montréal (la grappe qui administre la mesure fiscale des centres financiers internationaux [CFI]) et le ministère de l'Économie, de la Science et de l'Innovation [MESI].

Commençons par Investissement Québec.

En moyenne, la société d'État dit s'impliquer à hauteur de 10 % dans les projets d'investissements étrangers au Québec (implantations et réinvestissements). Ces investissements ont totalisé 5,4 milliards de dollars du 1er avril 2011 au 31 mars 2015. Par conséquent, Investissement Québec a donc injecté environ 540 M$ pour attirer ou retenir des entreprises étrangères.

Montréal International consacre 50 % de son budget de fonctionnement à l'attraction de sociétés étrangères. Donc, de 2010 à 2014, l'organisation a dépensé 22 M$ en matière d'attraction internationale dans le Grand Montréal.

Québec International (dans la région de la Capitale-Nationale) a investi 1,5 M$ de 2011 à 2015 pour attirer des entreprises étrangères. Contrairement à Montréal International, l'agence n'a pas été en mesure de ventiler la partie de fonds publics de ses dépenses en attraction.

Finance Montréal a investi 79 M$ pour attirer des sociétés financières au Québec de 2010 à 2014. Ces estimations proviennent de la mesure CFI (congés fiscaux et crédits d'impôt) gérée par le ministère des Finances. Notre calcul exclut le crédit d'impôt pour la production de titres multimédias.

Enfin, le MESI affirme avoir financé des missions commerciales à hauteur de 4 M$ depuis 2012.

DES ENTREPRISES ÉTRANGÈRES QUI ONT DÉLAISSÉ EN PARTIE OU EN TOTALITÉ LE QUÉBEC

Axcan | Medicago | Novalis | Mueller Canada | Electrolux | Mabe | Old Dutch Foods| General Packing | PolyOne | Réusinage Knight | Bauer | Prysmian | Bauer Nike | GM (Sainte-Thérèse) | Philips | General Cable | Hyundai (Bromont) | CROCS | Fruit of the Loom | Energizer (anciennement Johnson & Johnson) | Metso | Shell | Aveos | Target | Æterna Zentaris | Novartis | Merck | GSK | CCM

Sources : Revue de presse, entrevues avec des syndicats de la CSN et de la FTQ

Note : Cette liste n'est pas exhaustive.

POURQUOI LES ENTREPRISES DÉSINVESTISSENT-ELLES ?

En raison de facteurs dits stratégiques :

> Une entreprise change de stratégie pour concentrer ses activités dans un pays à la suite d'un échec (Target en est un bon exemple).

> Un nouveau pdg décide de recentrer les activités dans un nombre restreint de pays.

> Une entreprise transfère les actifs d'une autre société à la suite d'une acquisition.

> Une multinationale ferme des usines dans les pays où ses filiales sont moins performantes lors d'un ralentissement économique.

> La stratégie d'affaires change (par exemple, au lieu de desservir dix secteurs, une société en cible cinq).

> Les sociétés consolident leurs activités.

En raison de facteurs dits subtils :

> La mondialisation des marchés.

> La concurrence fiscale d'États voisins (par exemple, Electrolux a quitté le Québec après s'être fait dérouler un tapis rouge par le Tennessee).

> Le nationalisme économique. Depuis 2008, les États-Unis ont augmenté leur attractivité, notamment en raison de la législation Right to Work en vigueur dans 23 États, qui élimine la formule Rand et freine la syndicalisation.

> La compétitivité des salaires.

> La pénurie de main-d'oeuvre spécialisée.

> La mauvaise compréhension du fonctionnement des crédits d'impôt (par exemple, une entreprise peut perdre son crédit d'impôt à la R-D lorsqu'elle passe à l'étape de la commercialisation).

Sources : Groupe conseil StratEXEC, Montréal International, PwC

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