La transparence est rarement au rendez-vous quand il faut choisir les personnes appelées à exercer une fonction de juge administratif au sein des 15 plus importants tribunaux administratifs du Québec.

« Le système de nomination est défaillant, car il est largement arbitraire. Dans 11 des 15 organismes étudiés, nous avons ciblé des problèmes récurrents de transparence. Les descriptions de postes n'existent pas et les nominations sont faites sans entrevues. C'est très préoccupant », affirme Pierre Noreau, professeur à la Faculté de Droit de l'Université de Montréal (UdeM), qui a lancé cette recherche. 

Une équipe composée de ses collègues Martine Valois et France Houle, de l'UdeM, et Pierre Issalys, de l'Université Laval, a réalisé une étude systématique de toute la législation relative au domaine de la justice administrative. Elle a mené des entrevues auprès de 28 juges administratifs nommés dans 15 tribunaux québécois.

Le constat des chercheurs est sans équivoque. « Il faut revoir de toute urgence ces processus de nomination, car c'est l'indépendance de ces organismes qui est en cause », déclare le professeur Noreau.

« Rien à voir avec ta compétence »

Quand le Secrétariat des emplois supérieurs, organe lié au Conseil exécutif du gouvernement québécois, appelle un candidat, l'affaire est souvent déjà conclue et « ça n'a rien à voir avec ta compétence, mentionne un répondant. Si l'État a quelqu'un à placer, poursuit-il, il lui offre le poste et c'est “Merci, bonjour!” ». Mais, à la fin d'un mandat, la même loi non écrite s'applique, peu importe la feuille de route du juge administratif. On dit aux gens que, pour les mêmes raisons qu'ils ont été nommés, ils ne sont pas renouvelés.

La première recommandation des chercheurs est l'adoption d'une nouvelle loi-cadre établissant les règles générales gouvernant la sélection et la nomination de décideurs administratifs indépendants et le renouvellement de leur mandat.

Une autre recommandation du rapport propose que soient clairement énoncés les critères généraux de compétence des décideurs administratifs indépendants. « C'est bien de compétence qu'il s'agit, précise M. Noreau en entrevue au journal Forum de l’Université de Montréal. Dans certains cas, les juges administratifs qui sont nommés ne savent pas comment rédiger une décision, faute d'une formation concordante avec les exigences de la fonction. » 

Par ailleurs, l'établissement de la rémunération initiale de ces juges appelés à siéger dans ces tribunaux pose également problème, puisque les discussions se déroulent derrière des portes closes, menant à des disparités de traitement entre les juges d'un même tribunal qui ne peuvent pas se justifier rationnellement. Les chercheurs suggèrent donc d'encadrer par règlement la rémunération et les avantages sociaux des décideurs administratifs indépendants.

Tous les citoyens sont touchés

Les tribunaux administratifs ont été créés durant les années 70 afin de désengorger les tribunaux judiciaires et d'offrir une procédure flexible pour le règlement des litiges entre l'État et les citoyens. « L'idée est excellente, estime M. Noreau. Ce sont des entités administratives souples et peu coûteuses qui permettent au citoyen de faire entendre sa cause lorsqu'il se sent lésé. Le problème, c'est qu'on y nomme des décideurs de façon souvent arbitraire ou selon d'autres considérations que leur compétence. C'est toute la crédibilité du système qui est menacée. »

L'équipe de recherche a été financée par la Fondation du Barreau du Québec, la Conférence des juges administratifs du Québec, l'Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles, le Conseil des tribunaux administratifs canadiens et le Centre de recherche en droit public de l’Université de Montréal.

Les 15 organismes

Les organismes qui ont fait l'objet de cette étude sont les suivants : Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières, Commission d'accès à l'information du Québec, Commission de la fonction publique du Québec, Commission des lésions professionnelles, Commission municipale du Québec, Comité de déontologie policière, Commission de protection du territoire agricole du Québec, Commission québécoise des libérations conditionnelles, Commission des relations du travail, Commission des transports du Québec, Régie des alcools, des courses et des jeux, Régie de l'énergie, Régie du logement, Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec et Tribunal administratif du Québec.

Selon Pierre Noreau, la situation serait moins préoccupante pour quatre de ces organismes - Régie du logement, Commission des lésions professionnelles, Commission des relations du travail et Tribunal administratif du Québec - qui ont une façon plus efficace de préserver leur indépendance.

Qu’en disent ces organismes ?

Les Affaires a demandé à cinq des organismes visés par l’étude de commenter : le Bureau de décision et de révision en valeurs mobilières, la Commission de protection du territoire agricole et la Commission des transports ont refusé.

Le ministère de la Justice, par la voix de Paul-Jean Charest, conseiller en communication, nous a fait parvenir ce courriel : «Le seul commentaire est que le ministère de la Justice analyse l'étude réalisée par le professeur Noreau et son équipe. Le ministère de la Justice n'a pas de commentaires additionnels à formuler à ce moment.»

Seul Richard Saint-Pierre, secrétaire général et directeur des services administratifs à la Commission de la fonction publique du Québec, a accepté de nous parler, pour dire que l’étude de M. Noreau «va en droite ligne avec ce que nous préconisons. L’étude de M. Noreau est très pertinente, affirme M. Saint-Pierre. Le gouvernement devrait changer les lois pour garantir la compétence, l’égalité d’accès et l’indépendance des tribunaux administratifs».

Précision

Une semaine après la publication de cet article, nous avons reçu une lettre de Christiane Barbe, présidente de la Commission de la fonction publique. Mme Barbe, qui n'était pas présente lors de notre entrevue, affirme que «tels que rapportés dans l'article de M. Froment, les propos de M. Saint-Pierre ne correspondent pas du tout avec ceux qu'il a tenus... Il faudra donc lire: En fonction des suites que le gouvernement donnera à ce rapport, la Commission de la fonction publique, qui joue déjà un rôle de rempart dans le processus de dotation en personnel pour une bonne partie de la fonction publique, se rendra disponible pour en discuter, si on lui en fait la demande».